Praegune eelarve vorm vajab muutmist, kuid seda ei tohi teha kiirustades, et mitte paari aasta pärast tõdeda, et tulemus pole päris see, mida sooviti, kirjutab riigikogu liige Maris Lauri.
Eelarve sisu on oluline, kuid kui eelarve vorm on kehv, võib hea sisu kaduma minna. Tähelepanu võib hajuda või minna väheolulisele. Kehv vorm võib toetada ebaefektiivsust aga võimaldada ka maksutulude „omadele“ kantimist. Seetõttu tuleb tegeleda ka eelarve vormiga.
Tegevuspõhisele eelarvele ülemineku põhjus oli selles, et kulupõhisega ei oldud rahul. Kurdeti selle üle, et see on liialt raamatupidamislik ning et puudub seos erinevate arengukavade ja strateegiatega. Puudub pikem vaade ja keskendutakse vaid ühele aastale.
Nüüd kurdetakse, et tegevuspõhine eelarve ei ole seotud tegelikkusega, et toimivad kaks paralleelmaailma, kus igapäevase raamatupidamisliku kulueelarve kõrval on fiktsioonina loodud tegevuspõhine eelarve, mida keegi ei kasuta ja millest keegi midagi aru ei saa. Et peaks ikka vanale korrale tagasi minema.
Tõsiasi on see, et mõlemal eelarvevormil on eesmärk ja väärtus.
Vajame tulemuspõhisust
Kulupõhist eelarvet on suhteliselt lihtne koostada ja selle täitmist operatiivselt kontrollida. Ta ongi tugevalt raamatupidamislik ning raamatupidamisega on riigikontrolöri hinnangul Eestis väga hästi. Igapäevases tegevuses on kulupõhine käsitlus vältimatu ja ta sobibki nii lühiajaliseks eelarvestamiseks kui ka eelarve täitmise operatiivseks järgimiseks. Erinevat laadi võrdluste tegemine on lihtne, eksimused paistavad kiirelt välja. Asjaolu, et Eesti põhiseadus nõuab meilt üheaastast eelarvet, viitab sellele, et riigieelarve peaks põhinema kulupõhisel arvestusel.
Aga Eesti vajab ka strateeglist juhtimist ja planeerimist ning selleks sobib tulemuspõhisus. Kahjuks – ja siin tuleb riigikontrolöriga nõustuda – puudub nii riigikogus kui ka ministeeriumites huvi vaadelda eelarvestamist strateegiliselt. Või täpsemalt, see on vähene ja sporaadiline.
Kui minister tuleb riigikogu suurde saali või mõnda komisjoni tutvustama oma tegevust ühe või teise arengukava täitmisel – mitte eelarvest raha nõutama -, kas ta räägib sealjuures plaanitud ja tehtud eelarvelistest kuludest, kas ta räägib sellest, et kulutati selline summa ja saadi säärane tulemus?
Sellist diskussiooni ja analüüsi kahjuks ilmselt ei toimu või pole see eriti kõrva hakanud. Parimal juhul räägitakse, mida kavatsetakse teha ja palju kulutada, kuid mitte sellest, mida tehti ja kas rahakulutus ka soovitud tulemuse andis. Nii et natuke on riigikogu ka ise süüdi selles, et tegevuspõhiselt poolt eelarvest ei kasutata. Aga võiks.
Praegune eelarve vorm vajab muutmist, kuid seda ei tohi teha kiirustades, et mitte paari aasta pärast tõdeda, et tulemus pole päris see, mida sooviti. Et me ei kuuleks taas sellest, et eelarve on üks liialt detailne raamatupidamislik dokument ning üldse ei keskenduta tulemustele.
Järgmiste aastate eelarved vormi!
2025. aasta eelarve vormi väga palju muuta enam ei saa, kuid järgmiste aastate oma küll. Selleks, et 2026. aasta eelarve oleks sisult ja vormilt parem, tuleb minu arvates leida lahendused päris mitmetele praeguse eelarvestamise nõrkustele.
Tegevus- ja tulemuspõhisus sobib strateegiliseks ehk mitmeaastaseks planeerimiseks ning sellest tulenevalt on tal seosed erinevate arengukavade ja strateegiatega. Nende arv on kõvasti vähenenud, kuid ma ei ole kindel, kas kõiki neid on vaja just sellisel kujul nagu nad on esitatud, vahel ajast maha jäänud, vananenud või muutunud ebarealistlikuks. Selliste arengukavade kasutamine eelarve või ka RESi koostamisel on põhimõtteliselt vale.
Arengukavades seatud eesmärkide saavutamiseks on tegevused jaotatud programmidesse, aga ikka ja jälle tundub, et need on läbimõtlemata ja võetud laest või leiutatud, sest keegi nõuab või saab raha EL-ist. Sellist lähenemist ei ole vaja.
Kõiki riigi tegevusi ja eesmärke ei ole võimalik siduda konkreetsete näitajatega – see on formaalne ja naeruväärne. Sihitame ja mõõdame neid asju, mida on võimalik.
Meil ei ole vaja aastases eelarves mõõdikuid, mis mitte midagi ei näita, mille seos tulemusega on nõrk või mida mõõdetakse 3-4 aasta tagant või mida avaldatakse 1-2 aastat peale konkreetset aastat. Sisukaid näitajaid tuleb kasutada strateegilisel tasemel, mitte operatiivsel ehk aasta eelarve juures.
Võimalikke kulutusi tuleb hinnata plaanide tegemisel ja peale kulutuste tegemist – kas ikka saadi see, mis loodeti. See on esmaselt ministri, valitsuse ja teemakomisjoni ülesanne: hinnata, kas ühte või teist asja teha, kas jätkata endistviisi ja mida teistmoodi teha või üldse mingist asjast loobuda. Muidugi võib ja peaks ka rahandusministeerium ja rahanduskomisjon samu küsimusi esitama, kuid esimese reha peaksid tegema siiski minister, valitsus ja teemakomisjon.
Kaalutletud valikud, mitte tagasipöördumine vana juurde
Aastases eelarves peaks olema esitatud ühe või teiste suure eesmärgi nimel tehtud konkreetsed kulutused just selles konkreetses aastas. Et me näeksime, kuidas eestikeelsele haridusele üleminekuks tehakse aastal 2026. aastal „selliseid ja selliseid“ kulutusi. Et Rail Balticu ehitamiseks on planeeritud „nii või nii palju“ maksu-, laenu- või toetusraha ning selle eest tehakse „seda ja seda“. Jah, mitmeaastane eelarvekava peab olema kõrval, kuid konkreetne aasta peab olema selgelt eelarves lahti kirjutatud.
Riigieelarvet koostatakse miljardites, seega on naeruväärne ja jabur kulutada riigikogu aega ja tähelepanu mõnesaja või -tuhande eurostele kulutustele. Siiski ei tohi leppida sellega, et mõni mitmesaja miljoniline eelarverida on põhjendatud või seletatud ülimalt pealiskaudselt.
Ministritele ja valitsusele on vajalik jätta teatud eelarveline paindlikus kulutuste tegemisel, samas ei tohi riigikogu jääda kõrvale sisuliste ning oluliste valikute tegemisel.
Loodetavasti kinnitab riigikogu rahanduskomisjoni poolt juba ettepandud muudatused riigieelarve seaduses, mis nõuavad, et edaspidi on riigieelarves eraldi esitatud need kulutused, mida saab muuta üksnes mingeid teisi seadusi eelnevalt muutes (eelkõige siis erinevad sotsiaaltoetused).
Riigieelarve vorm vajab parandamist. See ei tähenda tagasipöördumist vana juurde, vaid kaalutletud valikuid. Need tuleb teha eeloleva talve jooksul, et 2026. aasta eelarve oleks juba paremas vormis. Kuid vorm ei ole ainus, mis vajab parandamist. On oluline, et ministeeriumid, valitsus ja ka riigikogu hakkaks sisulisemalt tegelema strateegiliste teemadega, sealjuures eelarve planeerimise ja täitmise juures. Meil on vaja praegusest paremat riigi finantsjuhtimist.