Ikka ja jälle kuuleme, et riigieelarve on segane, seal puudub vajalik info, küll on aga palju mõttetut ja kasutut ning kokkuvõttes pole dokumendist võimalik aru saada. Lisaks käib vaidlus selle üle, kas eelarve peaks olema kulu- või tegevuspõhine. Mida siis teha, sellest kirjutab riigikogu liige Maris Lauri.
Mina julgen väita – nüüd juba kolmandas riigikogu koosseisus eelarve eelnõusid põhjalikult lugenuna –, et etteheidetel on olnud alust (olen neid isegi teinud), kuid seekord on eelnõu loetavus varasematest parem. Vigu paistab olevat vähem.
Lisades on mitu väga olulist tabelit, sealjuures ürpis detailsed. Lisaks on võimalik kasutada elektroonset ligipääsu detailsemale infole. Avalikkuse jaoks on olemas rahandusministeeriumi kodulehel nii lihtsam kui ka detailsem ülevaade eelarvest. Nii et paranemine on olnud päris märkimisväärne.
Siiski tuleb riigikogul otsustada paar olulist riigieelarvet puudutavat küsimust.
Kas kulu- või programmipõhine?
Tegelikult on meil vaja mõlemat, sest mõlemal on oma tugevused ja nõrkused. Neid kasutatakse erineval otstarbel ja otstarbed sõltuvad sellest, kes eelarvega konkreetsel juhul tegeleb. Inimestel on erinevad eelistused tulenevalt oma kogemustest, harjumustest ja eesmärkidest. Arutelukoht on, kumb peaks olema põhiline ehk millisel kujul riigieelarve kinnitatakse.
On loomulik, et iga asutus teeb oma eelarve, lähtudes kulude puhul nende liikidest ehk siis kas kulutus tehakse tööjõule, kommunaalteenustele, investeeringuteks või muuks. Ka ministeeriumid vajavad ülevaadet, kuhu ja kuidas täpsemalt nende allasutused oma kulutusi teevad. Samas puudub riigikogu liikmel vajadus süveneda iga kooli või muuseumi kuludesse.
Riigikogu peaks keskenduma siiski eelkõige riigi üldistele eesmärkidele ja sihtidele ning detailidesse süvenema üksnes põhjendatud juhtudel. Ehk kõikide koolide või muuseumite koondkulude jaotus on teatud küsimustele vastamiseks vajalik, samuti pilk suuremate asutuste kulujaotusesse, kuid üksikute koolide või asutuste eelarvetesse sukeldumine on üldjuhul ajaraisk, kuna riigikogu liikmel puudub ettekujutus, kuidas üks või teine asutus tegutseb ja milliseid konkreetseid valikud tegema peab.
Riigi tasandil on oluline teatud tulemuste saavutamine, seega see, milliseid kulutusi selleks tehakse. Tulemusi ja sihte võib olla väga mitmesuguseid, kuid igal juhul on ju küsimus selles, kas mingit kulutust tehes saame vastu selle, mida soovime. Näiteks, soovides kvaliteetset haridust, tundub mõistlik olevat keskenduda tegevustele, kuidas see kvaliteetne haridus saavutatakse, mitte niivõrd üksikutele koolidele. Ehk kui palju kulub raha õpetajatele ja tugispetsialistidele, palju õppevahenditele, investeeringuteks ja muule.
Kvaliteetse hariduse nimel ei pinguta ju mitte üksnes üldhariduskoolid, oma osa on ülikoolidel õpetajate ettevalmistajana, õppeprogrammide koostajatel, Rajaleidjal ja väga paljudel teistel. Analoogselt saab asju vaadata põhimõtteliselt kõiges, kus riik toimetab. Tõsi, on tegevusi, kus toimetab üks asutus ehk siis kulu- kui ka tegevuspõhine vaade langevad kokku.
Millised tegevused ja mõõdikud?
Hoopis teine ja minu arvates palju suurem probleem on seotud erinevates arengukavades seatud eesmärkide, tegevuste ja mõõdikutega. Tegevuspõhise eelarve teravamad kriitikud toovad esile just nendega seotu ja ma olen nendega täiesti nõus. Ongi kummalisi eesmärke, ongi kaheldavaid tegevusi ning eriti jaburaid mõõdikuid.
Arengukavades seatu eest ei vastuta üldjuhul rahandusministeerium, see on teiste ministeeriumite ja riigikantselei pärusmaa. Näen, et siin on vajadus asjad üle vaadata ja hinnata, lähtudes järgnevast.
Riigieelarves seatud programmid ja tegevused peavad olema ka riigikogu poolt seatud, et vältida olukorda, kus riigikogu eraldab rahalisi vahendeid tegevustele, mida ta ise pole kinnitanud. Riigikogu peab saama sisuliselt arutada konkreetset arengukava ja omama õigust seda soovikohaselt ka muuta, sealhulgas arengukava kehtivuse ajal. Kui arengukava (veel) puudub, peab valitsus seadma eesmärgi, mille riigikogu eelarve menetlusega paralleelselt läbi arutab ja eelarvega kinnitab.
On mõistetav, et seades eesmärgi, peaks selle eesmärgi saavutamist ka kuidagi mõõtma või hindama. Mõõdik peab olema eesmärgiga otseselt seotud ning peab olema piisavalt sageli ja värskelt mõõdetav. Pole mingit kasu mõõdikust, mille värskus on kolme või enam aasta tagune, mille seos saavutatava tulemusega on kaudne või mis on mõjutatud asjadest, mis pole Eesti eelarvest eraldatud vahendite kasutamise poolt mõjutatavad.
Kui sellistele tingimustele vastavat mõõdikut pole olemas, tuleb seda aktsepteerida ja hinnata, kas eesmärgi saavutamist saab kuidagi teisiti hinnata, tuleb eesmärk teisiti seada või mõõdikust loobuda. Võib-olla tuleb kasutada konkreetseid lühiajalisi eesmärke – teha ära see või teine asi ühe või kolme aasta jooksul. Mõtteharjutuseks: kuidas mõõta Eesti välispoliitiliste huvide kaitsmist?
Eraldi probleem on mõõdikutega, mille sihttase on saavutatud (vahel isegi aastaid tagasi) või mille sihttase on ebarealistlik. Ametnike vastuväide on, et uue arengukavaga muudame. Kuid uus arengukava tuleb ehk mitme aasta pärast. Riigikogul on eelarvekulude sisuliseks hindamiseks siiski vaja realistlikke eesmärke ja võimalust hinnata, kas tehtud kulutused ikkagi tulemusi annavad, et vajadusel kas summasid vähendada, suurendada või hoopis mingi tegevus lõpetada.
Kuidas edasi?
Selleks, et riigikogu reaalselt ja sisuliselt saaks arutada riigieelarve üle, tuleb võimalikult kiiresti arutada nimetatud küsimuste üle ja teha valikuid. Esmajärjekorras tähendab see arutelu seatud eesmärkide ja mõõdikute üle. Oleks hea, kui juba järgmisel aastal eelarvet arutades oleksid viimaste seast kadunud sobimatud, täidetud võib ebarealistliku sihttasemega näitajad. Aga ehk jõuame ka sisulise aruteluni selle üle, millist eelarvet riigikogu tahab näha ja millisega tegeleda. Siis saab teha ka vajalikud seadusmuudatused.