Pere Sihtkapitali sihtasutuse loomine ja rahaeraldiste tegemine on näide, kuidas teha ei tohi, kuidas reeglite rikkumine ja „loominguline“ tõlgendamine viib lõpuks kogu protsessi sinna, kuhu ilmselt ka loojad ja tegijad ei soovinud.
Vaieldamatult on valitsustel ja erakondadel õigus teha poliitilisi otsuseid ja neid seejärel ellu viia – nad on saanud oma valijatelt selleks mandaadi. Kuid see ei tähenda õigust loobuda heast valitsemistavast ega õigust luua JOKK-olukordi.
Erasihtasutuse loomine maksurahaga
2018. aasta sügisel esitas tollane valitsus riigikogule 2019. aasta eelarve, mille seletuskirjast võis lugeda justiitsministeeriumi real 1 miljoni euro eraldamisest Eesti Pere Sihtkapitalile.
Tollel hetkel polnud nimetatud sihtkapitali olemas. Hiljem loodud ja riigieelarvest raha saanud sihtasutuse nimed ei lange kokku. Praeguseks me teame, et erasihtasutus on eksisteerinud üksnes riigieelarvelistest vahenditest. Kui tõesti olid mingid sügavad põhjused riigi poolt sellise sihtasutuse loomiseks, tulnuks see luua sihtasutusena, mille üle on avalikul sektoril sisuline kontroll.
Ministrid ületasid oma pädevusi
Justiitsministeeriumi valitsemisala tegevustes puudus siis ja puudub ka praegu igasugune seos perepoliitikaga. Ka peaministri korraldusega määratud justiitsministri pädevus on väga loogiliselt määratletud justiitsministeeriumi valitsemisalaga.
Küll on sotsiaalkaitseministri vastutusvaldkonnas muuseas „… laste õiguste ja perede elukvaliteedi edendamine…“ (sama korraldus), mis on ka loogiline, sest sotsiaalministeeriumi valitsemisalas on „… riigi sotsiaalprobleemide lahendamiskavade koostamine ja elluviimine…“.
On oluline teada, et ministri vastutusalas olevasse eelarvesse ei saa lisada uusi kulusid, millega minister nõus ei ole. Tollane justiitsminister ja praegune riigikontrolli erikomisjoni esimees selgitas erikomisjoni istungil, et see oli valitsuspartnerite otsus ja tema isiklikult on uhke, et tema selle algatuse tegi ja see realiseerus.
Valitsus võib tõesti teha poliitilisi valikuid ja otsuseid, näiteks suurendada perepoliitilisi vahendeid. Ometi ei tehtud seda korrektselt sotsiaalministeeriumile täiendavate vahendite eraldamisega oma tegevuste laiendamiseks või sihtkapitali loomiseks. Tegemist oli seega olukorraga, kus justiitsminister sekkus sotsiaalkaitseministri pädevusvaldkonda.
Miks tollane valitsus lasi sellel juhtuda, pole selge, kuid paratamatult tekib mulje, et 1 miljoni tõstmine riigieelarves justiitsministeeriumi eelarvesse toimus igasuguste muude võimalike põhjuste kõrval ka ministri edevuse rahuldamise eesmärgil.
Analoogne on olukord tegelikult ka 250 000 euro eraldamisega 2023. aasta eelarves. Tollal kehtinud peaministri korralduse kohaselt oli sotsiaalkaitseministri vastutusvaldkonnas muude asjade kõrval ka „… pere- ja rahvastikupoliitika kavandamine ja korraldamine…“ ning riigihalduse ministri vastutusvaldkonnas pole mingit viidet pere- ja rahvastikupoliitikale.
Piiride tõmbamine vastutusvaldkondade vahel on tihtipeale keeruline, sest elus on asjad omavahel seotud. Seetõttu ongi vabariigi valitsuse seaduses ja peaministri korraldustes täpsemalt määratletud vastutusvaldkonnad ja pädevused. Ka riigi rahaliste vahendite jagamisel lähtutakse vastutusvaldkondade määratlemisel kirjapandust.
Tõesti, regionaalpoliitikas võib leida kokkupuutepunkte perepoliitikaga ja seetõttu on õigustatud riigihaldusministri suhtlemine sotsiaalkaitseministriga, et leida oma vastutusvaldkonna probleemidele lahendusi. Kuid need kokkupuutepunktid ei ole sellised, et õigustaksid sekkumist teise ministri pädevusvaldkondadesse ja perepoliitiliste eelarvekulutuste tegemist riigihaldusministri haldusalas. Ei riigihaldus-, keskkonna- ega justiitsminister ei saa ajada oma perepoliitikat.
Samm riigijuhtimise killustamise poole
Riigihalduse üks probleeme on olnud erinevate tegevuste killustatust ning igasuguste riigile kuuluvate asutuste vohamine, mistõttu on päris palju tegeletud nende arvu vähendamise, vastutuse ja ülesannete täpsustamistega. See on olnud minevikus ka justiitsministri juhtida, sealjuures praeguse riigieelarve kontrolli komisjoni juhi poolt.
Kümmekonna aasta jooksul on erinevaid sihtasutusi ja MTÜsid ühendatud ja likvideeritud, sama tehtud riigiasutustega ning otsitud võimalusi administratiivaparaadi ratsionaliseerimiseks. Seetõttu on üpris kummaline 2018. aastal justiitsministri väljalöönud kirg luua uusi sihtasutusi.
Kattuvad tegevused
Üksnes maksurahal toimetava erasihtasutuse tegevuse võib jämedalt jagada kaheks. Esiteks uuringute tellimine ehk siis tegevus, millega tegeleb ka ministeerium. Teiseks, toetuste, stipendiumite ja auhindade jagamine ehk tegevus, mida võib koordineerida ka ministeerium, sealjuures kaasates erinevaid eraalgatuslikke ettevõtmisi, nagu teevad seda teised ministeeriumid, sealjuures endisele ministrile väga tuttav justiitsministeerium. Komisjoni istungil väideti, et kolmas algne tegevussuund – propaganda – on jäänud nüüdseks kõrvale.
Niisiis on Pere Sihtkapitali puhul sisuliselt tegemist maksurahaga toimetava eraasutusega, mis dubleerib riigiasutuste tegevusi või tegeleb asjadega, mida võiks teha ka ministeerium või vähemalt mis võiksid toimuda riigi koordineerimisel. Maksuraha suunamine sihtasutusse ei ole seega efektiivne ja põhjendatud.
Iseenesest ei saa välistada olukorda, et on olemas erakapitalil põhinev sihtasutus, mis teatud tegevuse jaoks taotleb riigipoolset rahastamist või on mingitel juhtudel riigi partneriks, kuid sel juhul peab kaasamine olema kaalutletud ja rahaeraldused konkursipõhised.
Riigi roll ja koostöö eraalgatustega
Tervemõistusliku loogika kohaselt peaks riikliku perepoliitika, nagu ükskõik millise poliitika kujundamine toimuma ühest kohast. Perepoliitika jaoks on loogiline koht sotsiaalministeerium, mis on ka VVS-is ja peaministri korraldustes kirjas (ei 2018. aastal ega ka 2022. aastal polnud olemas rahvastikuministrit). See ei tähenda, et kõik väga konkreetsed ja kitsamad tegevused on ilmtingimata sotsiaalministeeriumi hallata ja korraldada.
Küll peab sotsiaalministeerium omama selget ülevaadet ja sõnaõigust prioriteetide seadmisel, tegevuste koordineerimisel ning rahaliste vahendite põhimõttelisel kasutamisel. Näiteks keskkonnakaitselisi ülesandeid on paljudel ministeeriumitel, kuid keskkonnapoliitika ja selleks mõeldud rahaliste vahendite üle otsustab keskkonna eest vastutav minister (varem keskkonnaminister, nüüd kliimaminister).
Sellisel selgel vastutuse jaotamisel on ka arusaadav põhjus: üksnes nii on võimalik tagada tegevuste koordineeritus ja riigi rahaliste vahendite tulemuslik ja säästev kasutamine. Kui iga minister hakkab oma keskkonna- või perepoliitikat ajama, siis saame riigijuhtimisliku ja eelarvelise kaose, mille kaasandeks on tulemuste puudumine ja raha raiskamine. Nii riigikogul kui ka teistel järelevalveasutustel on keeruline avastada sellises segaduses väärkäitumist.
Riigieelarve menetlus riigikogus
Riigieelarve menetluse käigus tutvustavad ministrid oma vastutusvaldkonna eelarvet peale rahanduskomisjoni ka teistes komisjonides. Sotsiaalkomisjonis näiteks arutatakse sotsiaalkaitse, tervishoiu ja tööturu poliitikaid ning eelarveid, aga ka perepoliitikat. Kui nüüd mingid perepoliitilised kulutused on riigihaldus- või justiitsministri eelarves, ei saa sotsiaalkomisjon täielikku ülevaadet oma valdkonna tegevustest.
Põhimõtteliselt on tegu riigikogu eksitamisega, sest valdkonnakomisjon ei saa ülevaadet oma valdkonnast, ta isegi ei oska oletada, et mingid valdkonnapoliitilised otsused langetatakse mingis teises täiesti asjassepuutumatus ministeeriumis.
Riigieelarve menetlust juhib rahanduskomisjon, kuid sealjuures loodab ta ka teiste komisjonide sisendile. Kui sealt tulev sisend ei ole sisukas, sest saadud sisend on puudulik, siis on rahanduskomisjonil keerulisem oma tööd teha. 250 000 eurot on riigieelarve kogumahtu arvestades väike summa, kuid perepoliitika või ka teadusuuringute seisukohalt siiski päris oluline.
Selge, et rahanduskomisjon keskendub suuremale vaatele ja rahasummadele ning ei pruugi olla piisavalt kompetentne kõikide sisuliste asjade üle otsustama ega ka neid tähele panna (see sõltub komisjoni liikmete tausta kompetentsidest ja teadmistest).
Eelarveridade sisu ja tegelikkus
2023. aasta eelarve projekti seletuskirjas (lk 239) on kirjas: „Täiendava meetmena lisandus sihtotstarbeline toetus SA-le Pere Sihtkapital 0,25 mln eurot ning MTÜ-le Eesti Lasterikaste Perede Liit 0,15 mln eurot.“ Isegi kui selline kirje oleks olnud sotsiaalministeeriumi eelarvet seletavas osas, ei ole see piisav hindamaks sellise eraldise sisukust ja vajalikkust. Ilmselt oleks sotsiaalkomisjon suutnud asjasse süveneda, kuid rahanduskomisjoni jaoks olid olulised kümned miljonid, mis puudutasid riigi kinnisvaraarendusi ja kohalikke omavalitsusi.
Tollane riigihaldusminister põhjendas 16. augustil erikomisjoni istungil 0,25 miljoni euro eraldust 15. augustil ajakirjanduses esinenud ametniku tsitaadiga, mille kohaselt „toetas [rahandusministeerium] Pere Sihtkapitali regionaalarengule kaasa aitamise eesmärgil“ ning et „ministeeriumi regionaalvaldkonna huviks [on] eelkõige uuringud ja analüüsid, mis kajastavad piirkondlikke arenguväljavaateid ja -erisusi, sealhulgas ka rahvastikuprotsesse puudutav“.
Tollane riigihaldusminister, kelle põhiülesanneteks olid riigihalduslikud küsimused, aga ka regionaalpoliitika, saanuks nii kui teised ministrid enne teda küsida talle vajalikku, kuid mitte tema vastutusvaldkonda kuuluvat tuge ja infot teistelt ministritelt ja ministeeriumitelt. Kui oli tõesti mingeid spetsiifilisemaid peresid puudutavaid teemasid, siis oleks minister pidanud esiteks konsulteerima sotsiaalkaitseministriga ning seejärel vajadusel korraldama uuringu läbiviimiseks riigihanke, mis oleks taganud uuringule adekvaatse hinna, avatuse ja ausa konkurentsi, aga ka teadusliku kvaliteedi.
Toetuslepingute sisu
Riigihaldusministri sõlmitud leping sihtasutusega rahakasutuse kohta ei ole päris see, mis kirjas riigieelarve seletuskirjas või antud ametniku (ja endise ministri poolt üle võetud) selgituses. Lepingus pole juttu regionaalpoliitikast, vaid hoopis sihtasutuse põhikirjalistest tegevustest, mis on palju-palju laiemad. Ehk tegemist ei ole uuringutoetusega, vaid tegevustoetusega.
Tõesti, lepingu lisas mainitakse uuringuid, kuid see summa on väiksem 90 000st. Toetust antakse projektile „Eesti rahvuse, keele ja kultuuri püsimist toetavad tegevused“. Sellise nimetuse alla võib viia ükskõik millise tegevuse, sest teatavasti on tegemist põhiseaduses määratletud Eesti riigi eksistentsi põhjendusega.
Seega oleme olukorras, kus avalikkusele tagantjärgi (tunnistan, et tagantjärgsuses olen ka ise osaliselt süüdi, sest kavandatud küsimus jäi rahanduskomisjoni istungil riigihaldusministri vastutusvaldkonna arutelu juures küsimata) antud rahaeralduse põhjendus ja lepinguga tehtud rahaeralduse eesmärk ei kattu või on see kattuvus marginaalne.
See andis JOKK-olukorrana sihtasutusele võimaluse alustada uuringut, milleks toonase riigihaldusministri selgituste põhjal tegelikult raha ei küsitud ja milleks ei saadud ka nõusolekut, mille vajadus riigi vaatest jäi hindamata (2024. aastal on tulemas kolmas Eesti naiste tervise uuring, mis katab ka pereplaneerimise teemasid) ning [mille] jätkumine on praeguseks ilmnenud muude asjaolude tõttu võimatu.
Seega on konkreetne 250 000eurone rahaeraldus minu arvates ülimalt probleemne. Kuna praeguseks on ka selge, et uuringu tegemine on muutunud võimatuks, oleks õigem, kui see rahaeraldus liiguks tagasi riigieelarvesse. Et vähemalt midagi oleks õigesti ja ei kuluks ei tea kuhu.
Mida sellest kõigest õppida ja kuidas edasi?
Igal asjal on omad õppetunnid. Ma pole kindel, kas kõik sellest õpivad või mida õpitakse, kuid minu arvates on asju, mida teha riigieelarveliste vahendite kasutamise parandamiseks.
- Ministrid peavad kiiremas korras vaatama, kas nende haldusalas on analoogseid „käopoegasid“ ehk asju, mida seal sisuliselt ei peaks olema.
- Erinevate riigile kuuluvate sihtasutuste ja MTÜde vajalikkust tuleb hinnata pidevalt. Samuti seda, kuidas, mis otstarbel ja mil viisil tehakse koostööd erasektoriga laiemalt.
- Kiiremas korras tuleb hinnata erinevate toetuste jagamist, sealjuures kaasnevate lepingute sisu. Võimalik, et selgemaks tuleb muuta toetuste eraldamisega kaasnevate lepingute sisule esitatavad nõuded, et maksuraha läheks ikka selleks, milleks see eelarves mõeldud.
- Riigieelarve peab muutuma sisukamaks ja läbipaistvamaks. Tulemuseelarve oleks pidanud sellised justiitsministeeriumi ja riigihaldusministri „pojad“ välistama, ometi ei teinud seda. Kui just sihilikult ei mindud seadust rikkuma ja riigikogu eksitama, siis ilmselt on tegemist vigadega protsessis. Need võimalikud vead tuleb likvideerida.
- Riigikogu eelarve menetlus peab muutuma sisulisemaks, koostöölisemaks ja teemakomisjonide vastutus suurenema. Riigikogu liikmeil peab tekkima võimalus elektroonselt ligi pääseda eelarve detailsemale infole, rahanduskomisjonis on see hädavajalik.
- Peame saama lahti igasugusest katuserahandusest, mis tundub mõne riigikogu liikme jaoks olevat ainus põhjus riigieelarve eelnõuga tegelemiseks, sest see viib potentsiaalselt kaheldavate rahaeraldusteni.
Teadusuuringute tegemine on oluline ja riigil on neid ka vaja. On vaja teha ka selliseid uuringuid, kus küsitakse infot sensitiivsetel teemadel ja töödeldakse väga tundlikke andmeid. Seetõttu ongi kehtestatud erinevad reeglid, millest osad on seadustatud, osad määratletud muude õigusaktidega. Nii nagu seadustest mööda hiilimiseks ei tohi sõlmida näilisi lepinguid, ei tohi sisustada seaduse sõna „loominguliselt“ või ignoreerida reegleid, kui neile ei järgne otsest karistust väärteo eest.
Erinevad teadusasutused on iseseisvalt algatanud ja teinud väga olulisi ja ühiskonnale kasulikke uuringuid, mida kasutatakse ka riigijuhtimisel, kuid ka neid tehakse järgides kehtestatud reegleid ning – kui sealjuures kasutatakse maksuraha –, suheldakse ka riigiga, et välistada mitmete samasisuliste uuringute tegemine.
Eksimine on inimlik, kuid süsteemset ja sihipärast eksimist ei ole olemas. Ühe reegli painutamine või loominguline tõlgendamine, millele järgneb rida teisi, võib lõpuks tõsisemate rikkumisteni ja tagajärgedeni, mida tegelikult pole kellelegi vaja. Eesmärk – ükskõik kui õilis see ka ei ole – ei tohi pühitseda abinõu.