2025. aasta eelarve arutelu esimene kuu on valdavalt kulunud arutlusele eelarvevormi üle. Rahandusminister Jürgen Ligi on küll öelnud, et eelarve probleemid on seotud sisu mitte vormiga, aga artikli autori meelest on grammatika, eelarveesitus, samuti oluline. Riigieelarvete läbipaistvusest on räägitud ilmselt niikaua kui neid on tehtud.
Need 38 miljardit (19 miljardit sissetulekutes ja 19 väljaminekutes) koosnevad eurodest ja sentidest nagu katedraal koosneb kividest ja muust ehitusmaterjalist. Rahakasutust saab liigendada mitmel erineval moel: tegevusalade, valitsemisalade, programmide, tegevuste, seaduste, administratiivsete üksuste, projektide, kululiikide ja teistegi kriteeriumite alusel. Valitud süsteemi kohaseid selgitusi jagab seletuskiri ning läbilõikeid erinevatest rakurssidest pakuvad sel aastal riigieelarve seletuskirja 16 lisa.
Eelarve liibub raamatupidamisandmete külge, kuid ei ole pelgalt raamatupidamisaruanne. Raamatupidamine tegeleb juba toimunud tehingutega, eelarvega kavandatakse tulevikku, lepitakse kokku eelseisvate tulude, kulude ja investeeringute plaan. Pärast vaadatakse, kas kivid said seina või on hunnikus. Eelarve ja raamatupidamise vastavus on elementaarne nn. hügieenitase, mille kohta ütleb Põhiseadus, et iga aasta kohta võtab Riigikogu seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve. Riigi raha kasutamise üle vastavalt raamatupidamise nõuetele peavad arvestust raamatupidajad, järelvalvet teostavad sisekontrolörid ja välisaudiitorid. Riigiraamatupidamise võivad poliitikud ja maksumaksjad rahulikult usaldada asjatundjate hoolde.
Tuleb nõustuda õiguskantsleri Ülle Madise osutusega Põhiseaduse § 116 lausele, mis ütleb, et Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Suurem enamus neist on sotsiaaltoetused, mis praegu on välja toodud seletuskirja lisas 2, aga võiksid olla eraldatult nende endi administreerimiskuludest vastava programmi all riigieelarves endas.
Riigikontrolörid on aastaid jaganud parlamendi ja avalikkuse muret, et (täna idealiseeritud administratiivse ja kululiikide põhise) riigieelarve mõistmiseks peavad lugejal olema põhjaliku raamatupidamisteadmised ja palju aega. Riik on keeruline struktuur, seetõttu ei saa ka riigieelarve kunagi olema lihtne lugemine. Ilmselt teevad kõik demokraatlikud riigid jõupingutusi riigieelarve lihtsamini loetavaks ning läbipaistvamaks muutmiseks, kas sellega jõutakse edasi või samasse kohta tagasi, on iseasi.
Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjon on aastaid otsinud tasakaalu seadusandliku ja täidesaatva võimu tasakaalustamiseks eelarveprotsessis. 2016. aastal arvasid 60% Riigikogu liikmetest, et riigikogu roll riigieelarve kujundamisel ei ole piisav ning 83% arvates võiks suureneda riigikogu roll strateegilisel planeerimisel. Riigieelarve kontrolli erikomisjon koostas raporti „Fiskaalpoliitika paradigma võimalikest muutustest Eesti parlamentaarses süsteemis“, mille üks järeldus oli, et toonane (eelmiste aastate raamatupidamise andmetest) nn baasist lähtuv eelarvestamine vajab liikumist tulemustest ja eesmärkidest lähtuva eelarvestamise poole.
Tõesti, maksuraha kasutamiseks ei ole piisav põhjendus, et kulutame, sest eelmisel aastal kulutasime. Riigil on muidugi palju kestvaid funktsioone – alates Riigikogust ja Riigikohtust, lõpetades rahvastikuregistri viimase toiminguga. Siiski on töid, mis saavad tehtud või tuleb teha teisiti.
Samuti leiti raportis, et kõigil ministeeriumitel tuleb minna esimesel võimalusel üle tegevus- ehk programmipõhisele eelarvele, mis muudab eelarvevahendite kasutamise mõjususe ja eesmärkide saavutamise hindamise lihtsamaks. Tahaks ju teada saada, kas kividest sai katedraal või koerakuut või laoti neid pidulikult ühest hunnikust teise.
14. juunil 2016 arutati Riigikogu istungil olulise tähtsusega riiklikku küsimust „Fiskaalpoliitika paradigma võimalikest muutustest Eesti parlamentaarses süsteemis“. Teiste hulgas peab sisuka kõne isamaalasest rahandusminister Sven Sester, kus ta annab muuhulgas teada, et Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm näeb ette riigieelarveseaduse uuendamise, et ollakse samm-sammult liikumas tegevuspõhise eelarve suunas, mis tähendab, et raha ei eraldata mitte kululiikide kaupa, vaid eelkõige millegi tegemiseks.
Tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminek algas Isamaa juhtimisel, nii ministeeriumis kui ka riigikogu rahanduskomisjonis, mille esimees oli neil aastail enamasti Aivar Kokk. Esimese tegevuspõhise eelarve esitas 2020. aastaks toona Keskerakonnas olnud Jüri Ratase valitsuse rahandusminister Martin Helme. Mulle on täiesti arusaamatu Urmas Reinsalu lahmimine tegevuspõhise eelarvestuse põhiseadusepärasuse küsimuses.
Süsteem vajab edasiarendamist
Ma tunnustasin tegevuspõhisele eelarvele üleminekut siis opositsioonis olles ja pean õigeks süsteemi edasi arendamist ka nüüd. Siiski paistab, et kõige pimedam aeg on möödas. Igal aastal on eelarvesüsteem arenenud ja ka 2025. aasta eelarve on läbipaistvam ning selgem kui tänavune. Tuleb nõustuda Janar Holmiga, kui ta ütleb, et sisuline riigieelarve arutelu on esimene avaliku raha kasutamise kontrollitasand. Samuti on ta öelnud, et riigieelarve ei tohiks olla pelgalt raamatupidamisdokument, vaid see peaks andma aluse teha juhtimisotsuseid. Eelarve peaks olema hoob riigi strateegilise arengu suunamiseks.
Riigikogu töö eelarvega algab strateegia tasandilt, see tähendab sealt, kus raamatupidajate ja audiitorite töö lõpeb.
Riigikogu peab hindama, missugune on majanduse seis, kas ta vajab õhutamist või jahutamist. 2025. aasta eelarve õhutab majandust. Riigikassasse kogutakse maksudega mullusest üks miljard rohkem, aga majandusse tagasi suunatakse 1,7 miljardit EL toetusi ning 0,7 miljardit laenuraha. Riik paneb majandusse raha juurde 2,5 korda rohkem, kui ära võtab.
Riigikogu peab hindama, milline on riigile sobiv eelarvepositsioon. Korras riigirahandus ei tähenda ilmtingimata, et eelarvepositsioon on nullis või ülejäägis. Korras riigirahandus tähendab, et me täidame eelarve baasseadusega endale seatud ja EL kokku lepitud reegleid. 2025. aasta eelarvepuudujääk on 3%, sest soovitakse tõsta riigikaitsekulusid ning ei soovita kärpida pensioniindekseid. Sotsiaalkulud kasvavad kaks korda kiiremini üldisest kulude kasvust. Kärbete alt jäävad välja edasiantavad maksud Tervisekassale, Töötukassale ja kohalikele omavalitsustele. Valitsus on otsustanud, et ei kärbita õpetajate ning sisejulgeolekuasutuste palku ega küberturvalisuse kulusid. Märkimisväärseid kärpeid tehakse väikesele osale riigieelarve kulude mahule – valitsussektori tööjõu- ja majandamiskuludele.
Riigikogu peab hindama, missugune võiks olla riigi võlakoormus. Korras riigirahandus tähendab, et me suudame laene teenindada, me oleme usaldusväärne partner teistele riikidele, ettevõtetele ja kodanikele. Riigi suutlikkusest kontrollida võlakoormuse kasvu sõltub riigireiting, mis mõjutab kõigi riigi laenuvõtjate intressikulusid, sest riigi ühegi eraõigusliku isiku reiting ei saa olla kõrgem kui riigireiting. Aga kõrgem reiting tähendab madalamat intressikulu.
Alates 2024. aastast võttis valitsuskoalitsioon eesmärgiks eelarvedefitsiidi vähendamise. Ka käesoleva aasta eelarve tulud kasvavad kiiremini kui kulud nagu me kavandame arutusel oleva eelarvega järgmiseks aastaks. Selles mõttes on pööre toimunud. Nokk on ülespoole.
Välistoetused arenguks
Riigikogu peab kaaluma meetmeid majandusarenguks. Eesti majandus saab areneda välistoetuste mõjul. Konkurentsivõime ja majanduse kasv on selle valitsuse prioriteet, mis peegeldub ka eelarves. Moodustatakse 160 miljoni euro suurune meede strateegiliste suurprojektide ellu kutsumiseks, luuakse eeldusi suures mahus taastuvenergia turule tulemiseks. Riigikaitse vajaduste täitmiseks kasvatatakse omamaist kaitsetööstust 100 miljoni euro mahus. Kahaneva tööealiste inimeste arvuga riik peab panustama olemasolevate inimeste töö tootlikkuse kasvu, mistõttu nähakse ette raha teadus- ja arendustegevuseks.
Riigikogu peab otsustama maksukoormuse taseme, mis järgmisel aastal on 35,8%. Eesti ettevõtete ekspordivõimet toetab endiselt võrreldes põhiliste sihtturgudega palju madalam maksukoormus ning lihtne ühetaoline maksusüsteem, mis tunnistati juba 11. aastat järjest OECD riikide hulgas konkurentsivõimelisimaiks. Julgeolekukulude katteks tuleb koguda makse kõigilt.
Riigikogu peab piiratud vahendite olukorras valima poliitilised ja strateegilised eelistused.
Sarnaselt sellel ja järgmisel aastal püsivad eelarves kõrgel tasemel kaitsekulud. Kaitsekulude osakaalult eelarves oleme NATO riikide hulgas esikolmikus, Poola järel ning USA ees.
Me oleme NATO piiririik. Ka kogu Eesti rahvamajanduse kogutoodangust ei piisa meie agressiivsest naabrist üleoleku saavutamiseks. Me loodame, eeldame ja arvestame, et kaitsekulusid kasvatavad ka meie liitlased NATOs.
Sarnaselt sellel ja järgmisel aastal kasvavad sotsiaalkulud. Tänavu aprillis tõusis keskmine pension 10%, järgmistel aastatel kasvab pension tõenäoliselt 5%. 2028. aastaks prognoositakse I sambast makstava keskmise pensioni suuruseks 937 eurot.
Oluline eelistus riigieelarves on eestikeelsele haridusele üleminek.
Tegevuspõhine eelarve annab võimaluse arutleda selle üle, mis on meile igal eelarveperioodil strateegiliselt tähtsaim, aga hästi eesmärgistatud tegevused õigete mõõdikutega toovad tulemused koju.
Riigieelarve erinevad aspektid on tasakaalustatud. Riigirahanduse selgepiiriline strateegiline juhtimine loob eelduse kindlaks kasvuks.