Kui ma olin 1980ndatel tudeng, tegin Toomemäel sünnitusmajas öövalveid. Hommikul läksin magamata loengusse, aga olin uhke ja õnnelik, sest olin teinud midagi kasulikku – aidanud uutel ilmakodanikel sündida. Nüüd ma pean riigikogu saadikuna tegema Toompeal sageli öötööd. Tunne pole aga võrreldav, sest meel on magamata ööde järel üpris mõru: kogu pingutus on suunatud vaid opositsiooniga maadlemisele, riigikogu sisuline töö on pandud pausile. Massiivse obstruktsiooni tõttu ei saa parlament võtta vastu vajalikke seadusi, aidata Ukrainat ega parandada oma inimeste elujärge.
Presidendi õigusnõunik Hent Kalmo kirjutas (ERR 3.1.24), et riigikogu peaks ise tulema toime piirid ületanud obstruktsiooniga ning valitsus ei saa asuda läbi pideva eelnõude usaldusküsimustega sidumise teostama ise seadusandlikku võimu. Ta selgitas, et president Alar Karis saatis riigikogus detsembris uuesti vastu võetud maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse riigikohtusse, et saada teada, millistel tingimustel on võimalik siduda seaduseelnõusid valitsuse usaldusega.
Riigipea on möönnud, et seaduste vastuvõtmise sidumine usaldushääletusega on täiesti legitiimne, põhiseaduses ette nähtud võimalus. Samas rikub see demokraatia ja võimude lahususe põhimõtet, sest usaldusega sidumisel liigub seadusandliku võimu teostamine riigikogult valitsusele. Hent Kalmo osutab kahele ohule, mis võib juhtuda, kui piiramatule obstruktsioonile vastatakse seaduseelnõude vastuvõtmise usaldusega sidumisega: esiteks tekib olukord, kus parlamendi liikmed ei saa enam tavapärasel viisil osaleda seaduste vastuvõtmises (esitada küsimusi jne), teiseks muutub hääletuse iseloom (selle asemel et hinnata iga seaduseelnõu eraldi, annavad saadikud hinnangu valitsusele). Õiguskantsler Ülle Madise on hoiatanud, et äärmuslik obstruktsioon tugevdab autokraatlikke instinkte ja ka õigustatud obstruktsioon ei tohi kasvada kuritahtlikuks (ERR 9.12.23).
Miks seotakse seaduseelnõusid usaldusküsimusega?
Jagan presidendi, tema õigusnõuniku ja õiguskantsleri muret, et lausobstruktsioon ehk riigikogu töö pikaajaline tahtlik takistamine on oht Eesti demokraatiale, aga ei nõustu sellega, et seaduste vastuvõtmise usaldusega sidumise korral ei saa parlamendi liikmed teostada oma mandaati. Kõigi usaldusega seotud eelnõude menetlemise puhul on parlamendi liikmetel olnud võimalik esitada tavapärasel viisil küsimusi ja pidada kõnesid. Vähemalt on see nii olnud selle parlamendi koosseisu ajal.
Põhimõtteliselt võib eelnõu vastuvõtmist siduda usaldusega kohe menetluse alguses, isegi enne muudatusettepanekute arutelu komisjonis ehk juba enne esimest lugemist. Praegune riigikogu koosseis on aga lähtunud põhimõttest, et iga eelnõu tuleb komisjonis sisuliselt arutada ja teha vajalikud muudatusettepanekud. Kui aga punktis, kus eelnõu peaks minema saali teisele lugemisele, on selge, et opositsioon pole nõus oma sisutühje muudatusettepanekuid tagasi võtma ja kõigi muudatuste hääletamine saalis halvaks riigikogu töö, on valitsus eelnõu üle võtnud.
Usaldusega pole valitsus eelnõu sidunud mitte selleks, et vältida arutelu, vaid selleks, et vältida saalis rohkearvuliste ja sisutühjade muudatusettepanekute hääletamist. Meil on ka näiteid, kus eelnõu usaldusega sidumise korral on komisjonis muudetud valitsuse algset eelnõu. Näiteks riigieelarve seaduse eelnõu (nn baasseadus) muudeti tugevalt komisjonis toimunud arutelu tulemusena ja valitsuse usaldusega sidumisel kajastas eelnõu komisjoni ettepanekuid.
Tõsi on aga see, et seaduseelnõu usaldusega sidumisel peavad saadikud silmas pidama, et konkreetsele seadusele vastu olemine võib viia valitsuse kukkumiseni. Ent kui palju on varem tulnud ette seaduseelnõusid, mille puhul koalitsioonisaadikud on saalis kasutanud vabadust olla valitsuse eelnõule vastu? Koalitsioonisaadikud tavaliselt valitsuse esitatud eelnõude vastu ei hääleta ja enamasti pole selleks ka põhjust. Saadikud on mõistagi oma mandaadis vabad ning alati on võimalik jääda eriarvamusele, aga kui koalitsioonisaadikul on valitsuse seaduseelnõu kohta midagi kriitilist öelda, saab ta oma parandusettepanekud või kriitika öelda välja eelnõu menetlemise käigus.
Kui koalitsioonisaadikud hakkavad valitsuse eelnõude vastu hääletama, viitab see reeglina koalitsiooni lagunemisele. Mäletame ju hästi, kuidas toonase koalitsioonipartneri Keskerakonna saadikute hääletamine eestikeelsele õppele üleminekut puudutava seaduseelnõu vastu viis 2022. aasta kevadel koalitsiooni lagunemiseni.
Seega ei muuda seaduseelnõude vastuvõtmise sidumine usaldusega oluliselt riigikogu tavapärast toimimist. Kuidas on aga lood teise ohuga, et riigikogu annab oma seadusandliku võimu ära valitsusele? Ka siin ei näe ma tegelikult kuigi suurt muutust, kuivõrd enamik vastu võetud seaduseelnõudest on ennegi tulnud valitsusest, viimaks ellu koalitsioonilepet või võtmaks üle mõnd Euroopa Liidu direktiivi.
Opositsioonilt tuleb küll seaduseelnõusid nagu Vändrast saelaudu, aga enamasti on nad halvasti ette valmistatud, kuna teatakse, et vastu neid nagunii ei võeta. Siin tuleb välja üks seni vähe räägitud murekoht, millega oleks vaja tegeleda – riigikogu vähene võime algatada uusi seaduseelnõusid. Suurem osa juristidest töötab ministeeriumides, riigikogu liikmed vajaksid senisest rohkem juristide nõu ja tuge.
Koalitsioonilepe on koostöölepe. See eeldab, et partneritega räägitakse asjad läbi ja kõik partnerite erimeelsused lahendatakse enne eelnõu lõpphääletust. Vahel võtab see läbirääkimine päris kaua aega. Mõni eelnõu jääb seisma või jääbki vastu võtmata.
Tõsi, põhimõtteliselt on usaldushääletusel võimalik ka olukord, kus koalitsioonisaadik hääletab vastumeelse eelnõu poolt. Aga ka vastupidi, et opositsiooni esindaja on vastu, kuigi sisuliselt nõustutakse. Seega on olemas oht, et vajalikud kohandused võivad ära jääda. Nii et parem oleks muidugi, kui eelnõusid usaldusega ei seotaks. See on ikka viimane võimalus, kui muud ei jää üle.
Kuidas saaks parlament takistada õiguste kuritarvitamist?
Tuleval esmaspäeval koguneb riigikogu taas istungile ja karta on, et kõik jätkub samamoodi, nagu möödunud aasta aprillis algas – lausobstruktsiooniga, mis tähendab seda, et opositsioon takistab sihilikult ja kunstlikult parlamendi tööd. Parlamendi tööd takistab paljude parandusettepanekute esitamine, lõputu protseduuriliste küsimuste esitamine, sadade parandusettepanekute hääletuste eel vaheaja võtmine.
Toon vaid ühe värske näite. Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule, mille sisuks on taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamine, laekus muudatusettepanekute esitamise tähtajaks (29.12.23) EKRE fraktsiooni saadikutelt 238 muudatusettepanekut. Kui need peaks kõik suurde saali hääletamisele minema, siis kuluks ainuüksi nende sisult sarnaste muudatusettepanekute läbihääletamisele üle 150 tunni ehk üle 18 tööpäeva, sest iga hääletuse eel võtab EKRE fraktsioon suure tõenäosusega ka 10 minutit vaheaega. EKRE on teinud ka iseenda esitatud eelnõudele muudatusettepanekuid, mille ainus erinevus on selles, kas soovitakse võtta tarvitusele 1, 2, …, 50 meedet.
EKRE juhid on ise tunnistanud, et nende eesmärk pole seaduseelnõusid parandada, vaid teha obstruktsiooni. Enne 2024. aasta riigieelarve vastuvõtmist lootsid nad kutsuda esile uued valimised, nüüd räägivad nad soovist neile vastuvõetamatud seadused tagasi pöörata. Sellise sooviga nõustumine tähendaks, et enamuse võimu asemel saaksime vähemuse võimu! See ei läheks kokku demokraatia mõttega, kus valimiste võitjal on õigus oma programmi ellu viia. Obstruktsioon on vähemuse õigus, ent see õigus pole absoluutne.
Vähemuse õigus ei saa kaaluda üles ühishüve
Seda, et see õigus pole absoluutne, on tõdenud ka riigikohtu põhiseaduslikkuse järelvalve kolleegium. 22. juunil 2023 avaldatud riigikohtu otsus, millega jäeti rahuldamata 38 opositsioonisaadiku kaebus, ütleb selgelt, et lausobstruktsiooni puhul on tegemist sellega, et vähemus kuritarvitab oma õigusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelvalve kolleegium leidis, et obstruktsiooni kui poliitilise võitluse vahendit tuleb teatud määral taluda, „kuid see ei tohi halvata parlamendi tööd nii suures ulatuses, et seadusandja ei suuda enam täita oma põhiseaduslikke ülesandeid – see oleks parlamendi vähemuse õiguste kuritarvitamine“.
Riigikogult oodatakse, et ta ise obstruktsioonist jagu saaks
Nii president, õiguskantsler kui ka presidendi õigusnõunik on avaldanud arvamust, et riigikogu peaks ise astuma samme ja selle olukorra ära lahendama. Aga kuidas? Seni on parlamendi juhtkond suutnud piirata protseduuriliste küsimuste esitamist ning seaduseelnõude ja arupärimiste üleandmist. Riigikohtu 2023. aasta 22. juuni otsus tunnistas selle õiguspäraseks.
Ent praegu pole veel lahendust, mida teha sellega, kui opositsioon ummistab riigikogu töö arvukate seaduseelnõude esitamise ning sisutühjade ja samasisuliste parandusettepanekutega. Koalitsioonis on eri arvamusi selle kohta, mida sellega tuleks teha. On neid, kelle meelest tuleks lausobstruktsiooni korral kasutada senisest enam põhiseadusega antud võimalust siduda seaduseelnõud valitsuse usaldusega. Kui sellele võimalusele annab riigikohus eitava hinnangu, siis tuleb minna teist teed ja muuta riigikogu kodu- ja töökorra seadust.
Eeskuju saame võtta Euroopa Parlamendi kodukorrast, kus istungite läbiviimise üldist korda käsitlevas peatükis on artikkel 174 „Parlamendi töö takistamise vältimine“, mis annab Euroopa Parlamendi presidendile õiguse takistada erinevate menetlusega seotud ettepanekute, sõnavõttude ja kodukorda puudutavate märkuste ülemäärast kasutamist, kui president on veendunud, et ettepanekute, sõnavõttude ja taotlustega soovitakse sihilikult ja pikaajaliselt takistada parlamendi tööd või parlamendi liikmete õiguste teostamist. Sama põhimõtet rakendab Euroopa Parlament ka komisjonide töös.
Kõige parem oleks, kui parlamendis esindatud poliitilised jõud suudaksid vähemalt iseenda tööd reguleerivas seaduses kokku leppida. Seni ongi riigikogus lähtutud põhimõttest, et kodu- ja töökorra seadust muudetakse ainult kõigi parlamendis osalevate parteide heakskiidul. Ent kui nüüd on parlamendis poliitiline jõud, kelle eesmärk on lammutada põhiseaduslik kord, siis on koostöö tegemine väga raske.
Kui opositsioonierakonnad hakkavad kodu- ja töökorra seaduse muutmist takistama rohkete muudatusettepanekutega, siis on meil tõsine probleem. Sest riigikogu kodu- ja töökorra seadust muutes ei saa obstruktsiooni eesmärgil esitatud muudatusettepanekute hääletamist kuidagi vältida, kuna parlamendi enesekorralduse põhimõte ei luba selle seaduseelnõu vastuvõtmist valitsuse usaldusega siduda. Nii võib parlament jäädagi neid muudatusettepanekuid hääletama, kui keegi soovib parlamendi töö kuritahtlikult seisata.
Sel juhul saame riigikogu tööd korraldades lähtuda vaid kehtivast kodu- ja töökorra seadusest. Igal juhul on selge, et üksikute riigikogu liikmete õigus teha obstruktsiooni ehk takistada riigikogu tööd ei tohi kaaluda üles ühishüve, milleks on näiteks riigi julgeoleku ja inimeste heaolu tagavate seaduste vastuvõtmine. Parlament peab saama teha oma tööd.
Riigikogu põhiseaduslikeks ülesanneteks on näiteks sisemise ja välise rahu kaitse, eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade. Kõigi nende väärtuste tagamine kaalub üles üksiku isiku või üksiku grupi õiguse teha obstruktsiooni – esineda pikkade kõnedega, esitada seaduseelnõudele muudatusettepanekuid, võtta vaheaegu või esitada protseduurilisi küsimusi.
Õiguste kuritarvitamise keeld on õiguse üldpõhimõte, mida tunnustatakse nii era- kui avalikus õiguses. Kõige enam on õiguste kuritarvitamise keeldu kui põhimõtet sisustatud tsiviilõiguses, mistõttu viitan „Tsiviilseadustiku üldosa seaduse kommenteeritud väljaandele“ (2023), milles on selgitatud, kuidas õiguste kuritarvitamist ära tunda. Õiguste kuritarvitamise ehk oma õiguste pahauskne kasutamine tähendab, et õiguste teostamise eesmärk on teisele isikule või isikutele kahju tekitamine.
Viidatud väljaanne ütleb: „Kahjustamine peab olema äratuntav, kuid kahju ei pea olema tekkinud. Piisab, kui on oht kahju tekkimiseks. Subjektiivne element on õiguste kasutamise ja kahju tekitamise tahe. Tahte tuvastamisel võib määrav olla ka motiiv, miks õigusi teostatakse.“ Oluline on, et õiguste kuritarvitamine on õiguste kasutamine mingitel muudel kui normi kehtestanud seadusandja eesmärkidel. Õiguste kuritarvitamise keelu rikkumise tagajärjeks on see, et kohus piirab oma õigusi kuritarvitanud isikute õiguste teostamist.