Tänane de facto olukord
kuulumises mitmesuguste ühingute nõukogudesse on erinev. Riigikogu liikmed on erinevate riigi
omanduses või -osalusega või riigi poolt moodustatud ühingute, näiteks aktsiaseltside,
sihtasutuste, avalik-õiguslike isikute nõukogude liikmed. On saadikuid, kes on
mitmete ühingute, sh äriühingute, juhtorganite liikmed ja on neid, kes ei ole
üheski nõukogus. Riigikogu liikmetest nõukogu liikmed on reeglina määratud
ametikohast ehk riigikogu liikmelisusest tulenevalt ning osad neist saavad
selle eest eraldi tasu lisaks riigikogu liikme töötasule. Tasustamine on
reguleeritud riigi osalusega äriühingu ja sihtasutuse nõukogu liikmete
tasustamise korra ja piirmääradega (vt. RT 112112010013). Lähemalt
reguleerimata on Riigikogu kui seaduseandja roll nõukogu liikmeks nimetamisel
ja sellest tulenev informeerimiskohustus ja aruandlus ning
kompetentsipõhisuse suurem arvestamine. Küsimus on, kas sellekohane
praktika on kooskõlas Põhiseadusega, riigikogu liikme staatusega ning hea
halduspraktikaga.
Kuigi küsimus on püstitatud riigikogu
liikmete kuulumisest riigi osalusega
äriühingute nõukogudesse, on teema laiem ning vajab terviklikku hindamist.
Esiteks on äriühingud mitut liiki. On sellised, mis toimivad vabas konkurentsis
turupõhiselt ning neil puudub oluline strateegiline kaal. On ka sellised, mis
tulenevalt oma strateegilisest tähendusest omavad turul monopoolset seisundit
(energia, transport) ning kuhu riik paigutab arvestataval hulgal avalikku raha.
Neid ettevõtteid ja nende juhtimist tuleks hinnata tervikliku riigi
osaluspoliitika perspektiivis. Lisaks, senine teemapüstitus puudutab
riigiettevõtteid, kuid ei käsita kohaliku omavalitsuste ettevõtteid ja nende
juhtimist. Kui riigi tasandil määratakse kindlaks üks osaluspoliitika, siis
tuleks sama loogikat ja poliitikat kasutada ka KOV tasandil.
On veel suur hulk mitmesuguseid
ühinguid, sh sihtasutusi, MTÜ-d jne, millel on samuti omad juhtimisorganid
(nõukogud), kus riigikogu liikmed on esindatud, kas tulenevalt seadusest või
määratud üksikjuhtumi põhiselt Riigikogu poolt. Ühtne poliitika peaks olema
kujundatud ka nende osas.
Üldise
orientiiri Riigikogu liikme tegevusele väljaspool Riigikogu annab Põhiseaduse
võimude lahususe põhimõte, Riigikogu liikme staatuse seadus ning ka OECD
asjakohane raport.
Ametite
ühitamise keelu algmõte tuleneb võimude lahususe põhimõttest ning oli määratud
vältimaks olukorda, kus parlamendi liige oli samaaegselt ametis täitevvõimu
ametnikuna. Just seda olukorda pidas silmas ka 1920 aasta Põhiseadus.
Kehtiv RKLSS paragrahv 22 lg 2
sätestab, et ,,Riigikogu liige ei tohi oma volituste ajal olla ametikohal
ega täita ülesandeid, mis on vastuolus võimude lahususe põhimõttega või võivad
muul viisil põhjustada Riigikogu liikme tegevuses huvide konflikti”.
OECD
2011 aasta raportis soovitatakse „ parandada riigi omanduses olevate
ettevõtete nõukogudesse nimetamise mehhanismi, vähendamaks poliitilise
sekkumise riski riigi äriühingute igapäevatöösse. Selleks peaks Eesti kaaluma formaalse ja läbipaistvama
nõukogudesse nimetamise protsessi kehtestamist, mis arvestaks enam
professionaalseid oskusi ja kvalifikatsiooni“.
Nõukogu kui (äri)ühingu juhtorgani
olemuslik eesmärk ja ülesanne on esindada omanike huve ja tahet ning teostada
tegevjuhtkonna suhtes omanikujärelevalvet. Kui ühing on loodud riigi poolt või
ta omab selles osalust, on ilmne, et riigil kui omanikul on õigustatud huvi
olla esindatud ühingu juhtorganis. Riigi esindajaiks on võrdsel määral nii
minister kui riigikogu liige. Seejuures on seadusandjal põhiseaduslik
täitevvõimu tasakaalustamise ja järelevalve roll. On avalikes huvides ja
mõistetav, et riigil seaduseandja näol on õigustatud huvi (ja kohustus) olla
informeeritud sellest, mis toimub riigi osalusega ühingutes, sh äriettevõtetes
ning kuidas kasutatakse neisse paigutatud ressursse, sh avalikku raha. Sageli
vajavad ühingud, sh strateegilised äriühingud olulisel määral rahalist toetust. Avaliku raha
paigutuse ja kasutamise otsustab ja kannab selle eest poliitilist vastutust
riigi esinduskogu eelarve vastuvõtmise ja täitmise kaudu.
Teisalt on ka riigi osalusega
ühingutel, sh strateegilistel
äriühingutel asjakohane teada riigi (avalikkuse) huve ja ootusi ning
tegevusplaane ja -strateegiaid. Nõukogu liikmena esindab saadik riigi huve,
edastab informatsiooni ja teostab samas ka riigi järelevalvet. Tal lasub
kohustus mõjutada oma mandaadi piires äriühingu tegevust üldistes huvides.
Seega on raske leida vastuargumenti riigi esindajate (riigikogu liikmete)
osalemisele riigi strateegiliste äriühingute nõukogudes. Riigikogu liige,
erinevalt ministeeriumi ametnikust, eksperdist või erasektori esindajast omab
rahva mandaati poliitika kujundamiseks ja elluviimiseks, on informeeritud
avalikest huvidest ning suure avaliku tähelepanu all, mis tagab tema tegevuse
suure läbipaistvuse ja vastutuse.
Äriühingu
või sihtasutuse nõukogu liikmeks olek iseenesest, tänapäeva väljakujunenud riigi- ja
haldusõiguslikus mõttes, ei ole riigiametis olek. Seda eeldusel, et on täidetud
teatud tingimused. (Teise) riigiameti üldisteks tunnusteks on:
- Ametisse nimetamine teise
riigivõimu haru organi poolt; - Vastutuse kandmine teise
riigivõimu haru organi ees; - Ametis olek eeldab teise
riigivõimuharu funktsioonide sisulist täitmist; - Teises ametis tehtud töö eest
eraldi tasustamine selle võimuharu poolt.
Seega on oluline ametisse nimetamise
kord, vastutus, osalemine sisulises töös ja
tasustamine.
Kui ametisse nimetab täitevvõimu
esindav minister, ja mitte Riigikogu, siis on alust kahelda võimude lahususe ja
tasakaalu printsiibi järgimises. Sama kehtib ka vastutuse osas – üldjuhul on
vastutuse eelduseks vastutus ametisse nimetaja ees. Kui nõukogu (riigikogu) liige
vastutab ministri ees, siis tekitab see samuti õigustatud kahtluse võimude lahususe põhiseadusliku
printsiibi järgimises.
Äriühingu juhtimisloogika kohaselt nõukogu (sh ka nõukogu liige) ei
osale ettevõtte sisulises (operatiivses) juhtimises, vaid on määratud omaniku
(riigi) poolseks järelevalvajaks tegevjuhtimise üle. Järelevalve ja sisuline
juhtimine on erinevad asjad. Järelevalvefunktsiooni täitmisega kaasnevate
kulude katmine ja isikliku varaga vastutuse puhul on tasustamine mõeldav, kuigi
sisaldab endas teataval määral isikliku huvide konflikti ohuvõimalust.
Seega võimalikud probleemid, näit. kooskõlalisus võimude lahususe
põhimõttega, äriseadustiku loogika ja -nõuetega, riigikogu liikme staatuse ja
hea haldustavaga, tuleb hinnata ja lahendada tervikuna. Lihtsustatud keeld –
riigikogu liikmed ei või kuuluda riigi osalusega äriettevõtete nõukogudes – ei
ole adekvaatne, ega lahenda olukorda.
Äriühingute nõukogud on
üldtunnustatud juhtimismudel ning seda ilmselt kahtluse alla seada ei ole
mõistlik ega vajalik. Pigem tuleb küsida, kas riigikogu liikmete eemaldamisel,
eriti strateegiliste äriühingute nõukogudest, ja asendamisel ministeeriumi
ametnike või ekspertidega saab olukord (riigi huvid) paremini kaitstud ?
Mõistagi tuleb silmas tuleb pidada ja arvestada ka teisi tegureid nagu saadiku
vaba mandaadi põhimõtet, isikute
valdkonna ekspertiisi arvestamist, võrdset kohtlemist ning eetikaprobleeme
(näit huvide konflikti minimeerimist, ametikoha mittekohase ärakasutamise
vältimist jmt).
Üldisest põhiseaduslikkuse vaatekohast on
riigi esindajana osalemine riigi osalusega äriühingu juhtorganis ning
hääletamine äriühingu juhtimist puudutavate otsuste tegemisel käsitatav riigi majanduspoliitika
elluviimisena. See on osa riigi sise- ja
välispoliitikast Põhiseaduse paragrahv 87 p 1 tähenduses, mis on üldjuhul
käsitatav täidesaatva riigivõimu funktsioonina. Lisaks realiseerib iga
koalitsioon valimiste kaudu legitimeeritud
majanduspoliitikat, mistõttu eeldab nõukogudesse kuulumine koalitsiooni
eelistamist. Eeltoodust tulenevalt ja
põhiseaduslikust võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt on võimalik
püstitada küsimus, kas olukord, kus minister nimetab riigikogulase ühte või
teise nõukogusse ja viimane peab äriseadustiku põhimõtte kohaselt viimasele aru
andma ning olema üldiselt lojaalne äriühingule kooskõlas Põhiseaduse jt
eelviidatud õiguspõhimõtetega.
Äriühingud võivad oma õiguslikult
vormilt olla mitmesugused ning vastavalt on nõukogu liikme funktsioon ja
vastutus erinev. Selles vallas otsustuste tegemiseks tuleb arvestada riigi osaluspoliitikat laiemalt, sh mis
eesmärkidel äriühingud loodud on. Kui eesmärk on puhtalt äriline (kasumi
teenimine), siis tuleb küsida, kas
riigil on üldse vajalik oma osalus säilitada ja riigikogu liikmel seal osaleda.
Kui põhieesmärk on avalik, sh rahvusliku julgeoleku strateegiline (näit.
energia, kommunikatsioon, riigikaitse jmt), siis need on poliitilised
valdkonnad, kus poliitikute elimineerimine ei ole põhjendatud.
Juhul, kui nimetamise teeb oma
asjaomas(t)e komisjoni(de) kaudu Riigikogu ise ning vastavalt on korraldatud ka
aruandlus, on see tema kui seadusandja põhiseaduslik eesõigus ja kohustus
ning kooskõlas parlamentaarse
demokraatia ja võimude lahususe põhimõttega. Seeläbi väheneksid või kaoksid
hoopis ka argumendid teises riigiametis oleku kohta. Märkimist väärib ka see,
et juhul kui nõukogu liikme nimetamine toimub parlamendikomisjoni poolt, annab
see opositsioonile ja avalikkusele suurema kontrollivõimaluse kui senikehtiv
kord.
Kokkuvõtvalt taandub küsimus sellele,
mis tingimustel ja -korras ning kuidas riigikogu liikmeid nõukogudesse ja
määratakse ja aruandlus korraldatakse ning nõukogu liikmelisus
kompenseeritakse.
Vastuolu
äriettevõtte huvide, tegevusloogika ning juhtorgani liikme lojaalsuskohustuse
ja avalike huvide vahel ei ole võimalik täielikult ellimineerida. Tavatasandil
nähakse peaprobleemi töö tasustamises.
Üks võimalik eeldus tasustamise osas on see, et kui riigikogulasest nõukogu liikme ülesandeks on riigi huvide
esindamine, järelevalve ja info vahendamine, siis on see riigikogu liikme töö
osa, kaasnev kohustus, mille eest riik
juba maksab tasu riigikogu liikmeks oleku eest. Samas on see lisatöö ja
igasuguse töö eest tuleb tasuda. Ei ole kahtlust selles, ning see on
üldtunnustatud praktika, et nõukogu liikmetele kaetakse nende tööga kaasnevad
kulutused (näit. sõit, majutus, jmt) kulupõhiselt. Need andmed peaksid olema
avalikud. Teiseks tuleb jälgida huvide konflikti võimalust, ning vältida
isiklikke huvide eelistamist avalikele huvidele. Isegi kui see nii ei ole, võib
see sellisena näida ja anda alust tarbetuteks spekulatsioonideks ning põhjustada
Riigikogu kui institutsiooni mainekahju. Sedalaadi kahtlust aitab vähendada
suurem läbipaistvus, mille saavutamise üheks teeks on nimetamise ja aruandluse
toomine Riigikogu pädevusse. Eelosundatud lahendus aitab kõrvaldada ka Riigivaraseaduse
põhimõtet, mis näeb ette riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmel
aruandmiskohustuse ministri ees.
Osundan, et eelkirjeldatud loogikat ja protseduuri
peaks kasutama ka muudesse ühingutesse riigikogu liikmete nimetamisel elik see
tuleks teostada asjakohaste valdkonnakomisjonide kaudu. Kaasamise ja avatuse
põhimõtete kohaselt on mõeldamatu, et parlament elimineeritakse osalemisest
ühiskonnale olulistest ühingutest ja sihtasutustest ning jäetakse ka ühingud
ilma otsejuurdepääsust riigikogu asjaomastele komisjonidele ja riigikogu
liikmetele.
Mis puutub nendesse äriühingutesse
kuulumist, kuhu riigikogu liige on enne valimist kuulunud tulenevalt oma
varasemast ametist, erialast ja ekspertiisist, siis tuleb seda aktsepteerida
ning ei ole alust nõuda, et riigikogu liige lõpetaks igasuguse seose
ühiskonnaga (niivõrd, kuivõrd selline kuulumine ei sisalda ilmset huvide
konflikti ning on avalik elik kajastataud MHD-s). Tuleb arvestada, et riigikogu
liikme amet on tähtajaline ning riigikogu liikmel on õigus säilitada seos oma
valdkonnaga.
Eeltoodu
alusel leian et :
1.
Riigikogu
liikmete osalemine riigi osalusega strateegiliste äriühingute nõukogudes on
avalikes üldistes huvides ning ei ole
vastuolus Põhiseadusega. Rahva legitimatsiooni ja sellest tuleneva vastutuse
kandjatena on nende ülesandeks teostada
nõukogudes omaniku (riigi) huve ja järelevalvet ning vahendada teavet riigi ja
äriühingu vahel.
2.
Riigi
osalusega äriühingute nõukogudesse Riigikogu liikmete nimetamine ja vabastamine
peab toimuma võimude lahususest lähtuvalt Riigikogu vastava komisjoni kaudu
asjaomase ministri taotlusel. Nõukogu liikmest Riigikogu liige annab aru teda
ametisse nimetanud komisjonile. Nii ametisse nimetamine, vabastamine kui
aruandlus peab toimuma asjakohase läbipaistva protseduuri kaudu, mis tuleks
kehtestada Riigikogu järgmise koosseisu tööleasumise alguseks.
3.
Nõukogudesse
nimetamisel tuleb arvestada Riigikogu liikmete erialast pädevust ja
kvalifikatsiooni. Vältida tuleb ühe isiku nimetamist mitmesse nõukogusse ning huvide konflikti võimalust. Ei
saa välistada tasu maksmist nõukogude liikmetele juhul kui sellega kaasneb
isiklik varaline vastutus. Tasu maksmine peab olema avalik ja kooskõlas nõukogu liikme isikliku tööpanusega.
4.
Riigikogu
liikmete osalemine riigi osalusega äriühingute nõukogus on ainult osa
probleemist. Riigi- ja kohalike omavalitsuste äriühingute, nagu ka muude
ühingute sihtasutuste ja
mittetulundusühingute juhtimises osalemine vajab ühtset riigi (avaliku
võimu) osaluspoliitikat ja tuleks reguleerida sellele vastavalt. Vajadusel
tuleb korrigeerida asjakohast seadusandlust.
Rait Maruste
Riigikogu liige, põhiseaduskomisjoni
esimees
PS
Põhiseaduskomisjonile koostatud positsioonipaber vastuseks Ene Ergma pöördumisele mis jäi komisjonis erimeelsuste tõttu vastu võtmata ja komisjoni nimel välja saatmata. Koostati lühige vastus mis on saadaval PSK kodulehel.