Viimasel ajal on avalikus meedias leidnud kajastust tsiviilkriisi- ja riigikaitseseaduse eelnõu ning sellele esitatud muudatusettepanekud, mida on meelevaldselt tituleeritud ka „kindralite mässuks“, kirjutab Riigikogu riigikaitsekomisjoni liige Meelis Kiili.
Selle termini juurde pöördume veel tagasi, kuid kohe võib öelda, et tegemist on teadlikult esile kutsutud väärinformatsiooniga ja lugeja eelhäälestamisega. Samas annab see protsess võimaluse tutvustada ka seadusloome „anatoomiat“ ja sellega kaasnevaid allhoovusi.
Esimene küsimus on, kas meil sellist seadust on vaja. Siinkohal võib öelda, et osapooled on ühisel meelel – vaja on. Oleme olukorras, mida võib tinglikult võrrelda Falklandi sõja puhkemisega – mitte klassikalise vastasseisu, vaid hoopis paradoksaalse ajaloolise keerdkäiguna.
Tegemist oli olukorraga, kus mõlemad osapooled liikusid sisuliselt sama eesmärgi suunas. Suurbritannia oli valmis kaaluma saarte staatuse muutmist ja kontrolli loovutamist Argentiinale, samal ajal kui Argentiina püüdis seda eesmärki jõuliselt saavutada. Just see ekslik eeldus, et protsess liigub iseenesest soovitud suunas, ning poliitilise otsustusvõime ja ajastuse ebaõnnestunud koosmõju viis olukorrani, kus kahe seni sõbraliku riigi vahel puhkes relvakonflikt.
Trumpi eeskuju?
Küsimus, kas see seadus peab olema nii mahukas, on õigustatud. Samas tundub, et eelnõu esitanud kaitseminister on saanud inspiratsiooni USA presidendilt, kes hiljuti ühe seaduse tutvustamisel märkis, et „I decided to have one big and beautiful bill.“
Sellise raamistikuga pole mõtet võidelda. Ka komisjonis võtsime seisukoha, et kui selline eelnõu on esitatud, tuleb anda endast parim, et see vastaks julgeolekuolukorrale ja ühiskonda vaenavatele ohtudele.
Postimehes ilmunud arvamusloos kasutatud määratlus „peenhäälestus“ on kõnekas. See võibki kirjeldada olukorda, kus kehtivad regulatsioonid koondatakse üheks mahukaks seaduseks.
Kuid just siin peitubki probleem: ühiskonnale ja julgeolekuolukorrale vastav muutus ei saa piirduda peenhäälestusega olukorras, kus sisuline keskkond on kardinaalselt muutunud. Kui erinevad seadused lihtsalt üheks suureks liita, tekib illusioon tohutust tööst ja edust, kuid tegelikkuses on see kehtiva olukorra kirjeldamine uues struktuuris, eirates vajalikke ja fundamentaalseid muutusi. Loomulikult saadavad eelnõu esitlust kommentaarid stiilis „see on ajaloos esimest korda“, „iseseisvuse taastamise järgne parim eelnõu“ ja muud sarnased retoorilised võtted.
Ehmatav maatriks
Väide, et esmakordselt on loodud maatriks, kus kõikide valitsemisalade ülesanded on koondatud, on iseenesest isegi ehmatav. Tekib õigustatud küsimus: kuidas me oleme siis riigi arenguid siiani kujundanud ja juhtinud? Võib-olla peitub siin ka põhjus, miks me üleilmses konkurentsis positsioone kaotame ja loovutame initsiatiivi isegi oma lähinaabritele.
Sisuliselt on tegemist METL-maatriksiga – mission essential task list’iga –, mis on planeerimise üks võtmeelemente. Parafraseerides Hugh Milne’i loodud tegelaskuju Winnie Puhhi: enne kui midagi otsima asuda, oleks hea teada, mida me üldse otsime.
Pärast eelnõu esitamist on loomulik, et kaasatud osapooled, sealhulgas komisjoni liikmed, eelnõuga tutvuvad ja teevad oma ettepanekuid. Siinkohal tasub peatuda termini „muudatusettepanek“ sisu juures. Selle kandev sõna on muutus. Kui olukord ei vasta nõuetele, tuleb seda muuta. Komisjoni menetlusse jõudnud eelnõu ei kajastanud vajalikke muutusi – tegemist oli rahuaegse toimimise ümberjutustusega, teisisõnu peenhäälestusega.
Asjaolu, et meie naaberriik kujutab endast eksistentsiaalset ohtu ning on esitanud väljakutse kogu demokraatlikule maailmakorrale, jäi sisuliselt tähelepanuta. Muutus tähendab aga ka väljakutset ametnike ja poliitikute mugavustsoonile. Ja inimese loomuses on hoida kinni harjumuspärasest.
Aruteludes toodi välja, et muudatusettepanekud toovad kaasa palju tööd. Loomulikult toovad. Kui varasem reageerimine on olnud ebapiisav, tulebki nüüd rohkem pingutada ja peenhäälestusest välja tulla.
Varjatakse ebakindlust
Sageli ei tulene sellele vastuseis tugevusest, vaid vastupidi – ebakindlusest, mida maskeeritakse enesekindla esinemise taha. See avaldub mustrina, kus sisulistele küsimustele ei vastata sisuga, vaid viidatakse kontaktidele, protsessidele ja tulevikus aset leidvatele tegevustele. Räägitakse, et just suheldi Ukraina kaitseministriga, et peeti vestlus USA senaatoriga, et lähiajal toimub kohtumine või et järgmine nädal algab hange.
See loob mulje intensiivsest tegevusest ja kõrgetasemelisest infovahetusest, kuid jätab vastamata küsimuse: mida täpselt arutati ja kuidas see seostub konkreetse probleemiga, mis parasjagu laual on?
Kui küsimused korduvad, lisanduvad kinnitused, et „teema on töös“, „sellega juba tegeletakse“ või „lahendus on peagi tulemas“. Tegemist on poliitilise rituaaliga, mis loob turvatunde illusiooni, kuid ei kanna vastutust.
Muudatusettepanekute puhul selline lähenemine ei tööta. Seal on kirjas konkreetsed sammud, vastutused ja otsustusmehhanismid. Need ei luba peituda üldsõnalisuse taha ning võivad seetõttu tunduda ebamugavad – eriti olukorras, kus need paljastavad otsustusvõimetuse, ettevalmistuse puudujäägid või ka ebakompetentsuse.
Tulebki muuta õigusruumi
Sageli kõlab ka näiliselt tunnustav märkus: „Ma saan aru, miks te need muudatusettepanekud tegite, aga need ei sobitu tänasesse õigusruumi.“ Just siin peitubki muudatusettepaneku tuum – muuta õigusruumi nii, et see oleks olukorrale vastav ja toetaks põhiseaduslikku kohustust kaitsta Eesti riigi suveräänsust.
Ning siinkohal on paslik meenutada, et just riigikogu on see institutsioon, kus õigusruumi kujundatakse ja seadusandlikku võimu teostatakse.
Hetkel, mil saab selgeks, et muudatusettepanekute esitajad oma põhimõtetest ei loobu, liigub seadusloome sageli poliittehnoloogia kõrgpilotaaži. Käibele tulevad mõisted „sisuliselt arvestatud“ ja „osaliselt arvestatud“, mida hajutatakse eri paragrahvidesse viisil, mis sageli moonutab ettepaneku algset mõtet. Kui vaadelda muudatusettepanekut kui ökosüsteemi, siis olulise osa eemaldamine tähendab sisuliselt sama, mis mittearvestamine.
Viimase argumendina tuuakse sageli mängu põhiseadus. Ent ka siin sõltub palju vaatenurgast ja tõlgendusest. Põhiseadus paneb meile kohustuse kaitsta riiki ja rahvuslikke väärtusi ning enamikel juhtudel tuvastati, et sisulist vastuolu muudatusettepanekute ja põhiseaduse vahel ei ole.
Oluline on eristada menetluslikku ja sisulist arutelu. Antud eelnõu puhul on komisjoni juhtimine kaldunud selgelt menetlusliku poole. Tehniliselt võib öelda, et „arutati“, kuid sisuliselt jäävad mõjud sageli tagaplaanile.
Mammuteelnõu kiirmenetlemine tekitab õigustatud küsimusi. Kui poliittehnoloogilised võtted ei kanna vilja, jõuab menetlus hääletuseni ning sellele järgneb uus mõjutusetapp – psühholoogiline surve ettepanekute esitajatele.
„Ühine arvamus“ ei vasta parlamentarismi normidele
Siia kuuluvad väited stiilis „seda seadust ootavad kõik“, „nii paljud on panustanud“ või „peame fraktsioonina ühtsed olema“. Eriti problemaatiline on ettepanek kujundada fraktsioonisisese hääletusega „ühine arvamus“. See ei ole demokraatia, sest saadik peab põhiseaduse kohaselt olema oma otsustes vaba ning ükski fraktsiooniotsus ei saa olla põhiseadusest ülimuslikum.
Mõjutamine kandub ka meediasse, kus esmalt kleebitakse silt „kindralite mäss“. See viib tähelepanu eemale sisult isikutele. Tegelikkuses ei ole tegemist mässuga, vaid vastuhakuga peenhäälestusele ja väljakujunenud tavadele. Tegemist on riigikogu kodu- ja töökorra seadusest tuleneva kohustuse täitmisega.
Kuuldud on ka ähvardust, et kui muudatusettepanekud jäävad sisse, võetakse eelnõu tagasi. See tõstatab lihtsa küsimuse: miks esitada eelnõu, mida ei olda valmis sisuliselt kaitsma? Kas tegelik probleem on selles, et argumentidele ei suudeta vastata?
Mida taotleme
Lõpetuseks tasub vaadata, mida muudatusettepanekud tegelikult taotlevad.
Esiteks riigikogu rolli taastamist nii seadusandja kui ka parlamentaarse järelevalve teostajana.
Teiseks selget poliitilist juhtimist, kus peaminister on juht, mitte pelgalt koosolekute juhataja.
Kolmandaks arusaadavat strateegiliste dokumentide hierarhiat ja sellel põhinevat planeerimist.
Neljandaks standardseid valmidusastmeid, mis on sünkroniseeritud NATO valmidussüsteemiga.
Ning viiendaks riigikaitsekohtu loomist halduskohtute mudeli alusel. Meie hinnangul on kahju, et regionaalne vahejuhtimise tasand menetluse käigus eelnõust välja jäi, sest tegemist ei olnud tehnilise detaili, vaid sisulise lahendusega, mille puudumine nõrgestab kogu juhtimismudeli loogikat.
Kui need põhimõttelised muudatused sisse jäävad, murrame välja peenhäälestuse nõiaringist ja viime õigusruumi vastavusse reaalsusega, mida üleilmne julgeolekuolukord meilt nõuab. See ei tähenda paanikat. See tähendab valmisolekut. Ja just valmisolek on parim garantii, et sõda jääbki tulemata.